我國農業(yè)生產基礎薄弱，面臨耕地資源緊缺、土壤質量不高，土地細碎化、抗災能力差等問題。近些年，政府為保障糧食安全，實現旱澇保收、高產穩(wěn)產，持續(xù)推進高標準農田建設。截至2021年底，我國已累計建成9.06億畝高標準農田，鞏固和提升了農業(yè)綜合生產能力，為保障重要農產品有效供給提供了有力支撐。2021年，農業(yè)農村部發(fā)布了《全國高標準農田建設規(guī)劃（2021-2030年）》（簡稱建設規(guī)劃），為未來十年的高標準農田建設提出了總體要求和具體建設目標：到2025年建成10.75億畝、2030年建成12億畝高標準農田，改造提升2.8億畝高標準農田，新增高效節(jié)水灌溉面積1.1億畝，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產能。新建設規(guī)劃突出強調將綠色發(fā)展理念貫穿于高標準建設的全過程，提升農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。過去的高標準農田建設取得了顯著成效，但是未來建設仍面臨各種挑戰(zhàn)，任重道遠。從長遠來看，高標準農田建設不僅有助于保障糧食安全，而且投資回報率高、有助于綠色低碳和健康。未來應繼續(xù)加大投資力度，建設高質量高標準農田，助力實現高產高效、綠色低碳和營養(yǎng)健康等多贏發(fā)展目標。

高標準農田建設成績斐然

政府一直高度重視高標準農田建設，自2004年中央一號文件首次提出高標準基本農田概念以來，每年中央一號文件都會強調高標準農田建設，持續(xù)從國家層面推動高標準農田建設。2011年，《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》首次提出“十二五”期間建設4億畝高標準基本農田的目標；2016年，中央一號文件提出2020年建成8億畝高標準農田的目標；2020年，農業(yè)農村部下達了2021年全國計劃新建高標準農田1億畝的要求。

政府財政的大力支持是高標準農田建設的重要保障。2017年以前，高標準農田由發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部等部門合力推進，高標準農田建設資金主要來源于新增建設用地土地有償使用費和用于農業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入，還包括農業(yè)綜合開發(fā)資金、現代農業(yè)生產發(fā)展資金、農田水利設施建設補助資金等其它資金來源。機構改革后，原隸屬財政部的國家農業(yè)綜合開發(fā)辦公室劃歸農業(yè)農村部，高標準農田建設開始由農業(yè)農村部主持。中央財政資金主要由財政部管理的中央財政轉移支付農田建設補助資金和國家發(fā)展改革委管理的中央預算內投資兩個渠道組成。2021年，中央財政安排高標準農田建設補助資金和地方政府一般債券等資金共1095.82億元，用于支持建設1億畝高標準農田。

高標準農田建設不僅提高了糧食綜合生產能力，而且實現了節(jié)本增效，同時有效地促進了綠色低碳發(fā)展。根據農業(yè)農村部測算，高標準農田建成區(qū)畝均糧食產能增加10%~20%。地方調研顯示，經過高標準農田建設后，糧食單產呈現不同程度的增幅，例如山東建成后的高標準農田糧食單產提高了15%~20%。高標準農田還可以減少投入，實現節(jié)本增效。高標準農田建成區(qū)節(jié)水達到20%~30%，節(jié)電達到30%以上，節(jié)藥達到19%，節(jié)肥達到13%，平均每畝節(jié)本增效500多元。高標準農田建成區(qū)機械化水平、規(guī)模經營土地流轉率和新型經營主體占比分別提高15~20個百分點、30個百分點和20多個百分點，從而節(jié)約勞動力投入。因此，高標準農田增加了農民生產經營性收入，提升了農民種糧的積極性，推動了農業(yè)生產方式轉型升級。

踐行綠色高質量發(fā)展目標任重道遠

新建高標準農田的難度加大。我國一至三等優(yōu)質耕地面積為6.32億畝，占耕地總面積的31%。目前已經建成的高標準基本農田已占耕地面積的40%，即幾乎將所有集中連片、優(yōu)質耕地已經用于高標準農田建設，剩余的耕地多為中低產田，存在坡耕地、地塊較小、水資源不足、耕地生產障礙因素突出等問題，建設規(guī)劃2023-2030年將年均新增建設2500萬畝的難度加大。

新建高標準農田規(guī)格要求更高。建設規(guī)劃對高標準農田建設提出了統一規(guī)劃布局、統一建設標準、統一組織實施、統一驗收考核、統一上圖入庫等五個統一要求；增加了數字農田示范內容，重點推進物聯網、大數據、移動互聯網、智能控制、衛(wèi)星定位等信息技術在農田建設中的應用，旨在提升高標準農田的生產精準化與智慧化水平。今年修訂后的《高標準農田建設通則》進一步對建設標準進行規(guī)范，堅持全面提升農田質量為目標，致力于實現農業(yè)機械化、規(guī)?；?、產業(yè)化，完善和細化了建設內容和技術規(guī)范，增加了高標準農田地力提升工程體系、高標準農田地力參考值以及糧食綜合生產能力參考值，尤其增加了綠色生態(tài)原則，修訂了農田防護與生態(tài)環(huán)境保護工程內容，將綠色生態(tài)理念貫穿建設全過程。

改造提升高標準農田的任務艱巨。過去一個時期，高標準農田建設在資金使用、建設內容、組織實施等方面要求不統一，從而造成一些地方高標準農田建設內容不完善、工程措施不配套，難以達到國家標準。同時，受到自然災害破壞等因素影響，部分已建成的高標準農田不同程度存在設施損毀和老化等問題，但由于“重建設，輕管護”，缺少對管護經費的支持，影響農田使用成效，不適應農業(yè)高質量發(fā)展的要求。建設規(guī)劃明確指出2023-2030年期間，年均改造提升3500萬畝，并且改造后的高標準農田必須達到新的高標準農田建設要求。

建設成本高，資金需求量大。由于未來的新建高標準農田的難度加大，標準要求提高，改造提升的面積數量大等因素，都進一步推高了建設成本和增加了未來投融資的難度。建設規(guī)劃提出，全國高標準農田建設畝均投資一般應逐步達到3000元左右，按照2022年到2030年增加高標準農田建設3億畝測算，新建高標準農田資金規(guī)模需求將達到9000億元。另外，按照2023-2030年間改造提升2.8億畝高標準農田的要求，以1500元的標準估計，資金規(guī)模需求為4200億元。因此，資金需求較大，除財政資金外，需要進一步拓寬投融資渠道，用于保質保量地完成高標準農田建設任務。

加大高標準農田建設投資 實現多贏發(fā)展

未來10~15年是我國推動農業(yè)綠色高質量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的關鍵時期，也是建設生態(tài)文明和實現健康中國的重要時期。高標準農田建設是“藏糧于地，藏糧于技”戰(zhàn)略的重要內容，是提高耕地質量、夯實農業(yè)發(fā)展根基和實現農業(yè)現代化的重要舉措。當前，應抓住擴大農業(yè)農村有效投資的有利時機，多渠道籌資建設資金，加大高標準農田建設的投資。按照建設規(guī)劃，高標準高質量推進高標準農田建設，適應新時期國家多元發(fā)展目標要求。不僅要修建路網、水網、電網、林網等，而且需要配套節(jié)水灌溉設施和集成推廣各種綠色新技術，實現節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥，成為穩(wěn)產高效和生態(tài)友好的高標準農田。

按照建設規(guī)劃中的預期目標效果，假設高標準農田建成區(qū)與未建成區(qū)相比，單產將提高15%，化肥利用效率提高10%。此外，通過高標準農田建設可以提高化肥利用效率，減少化肥用量，減少農業(yè)食物系統的碳排放0.3%。通過提高農產品供給能力，降低農產品價格，還可以改善居民膳食質量，尤其能夠改善城鄉(xiāng)居民營養(yǎng)食物攝入不足的情況。因此，長期來看，加大高標準農田建設投資，不僅有助于保障糧食安全，而且可以獲得高回報，有利于健康和綠色的投資，有助于實現國家多目標發(fā)展。

來源：《農村工作通訊》2022年第17期

作者單位：張玉梅、雷鳴、樊勝根，中國農業(yè)大學經濟管理學院全球食物經濟與政策研究院；蘭向民，中國農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所